Luna Park e autorizzazioni: quadro normativo e questioni aperte

I luna park rappresentano una componente significativa del tessuto culturale ed economico italiano. Queste manifestazioni itineranti, profondamente radicate nelle tradizioni locali, offrono intrattenimento e socializzazione a un vasto pubblico e sostengono un comparto composto da numerose piccole e medie imprese. Il modello operativo è in genere molto diffuso: si tratta di installazioni temporanee, spesso allestite in spazi pubblici aperti e non delimitati, e coinvolgono una pluralità di operatori indipendenti, ciascuno titolare di proprie attrazioni.

Il problema: l’organizzatore e l’obbligo di delimitare gli spazi

Proprio questa peculiarità operativa ha dato origine a una problematica centrale per l’esercizio dell’attività: la questione fondamentale risiede nell’assenza di un soggetto organizzatore unico e chiaramente identificabile per i luna park temporanei che vedono la partecipazione di più esercenti. Ogni operatore, infatti, è titolare di una propria licenza comunale di spettacolo viaggiante ai sensi dell’Art. 69 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS). Questa frammentazione si traduce in una prassi amministrativa in cui gli Uffici comunali si trovano a rilasciare decine di provvedimenti autorizzatori distinti, in quanto ogni esercente è formalmente responsabile solo delle proprie specifiche attrazioni.  

Questa molteplicità di autorizzazioni – che non crea alcuna difficoltà in settori simili, come nel commercio ambulante – genera nelle amministrazioni comunali incertezza su chi sia in sostanza il responsabile organizzativo dell’evento e della sicurezza generale. Un luna park, pur essendo l’aggregazione di singole attrazioni, funziona a tutti gli effetti come un unico evento pubblico, dal punto di vista della sicurezza degli spazi comuni, di eventuali servizi e dell’ordine pubblico. La pratica di rilasciare licenze individuali per ciascuna attrazione, pur essendo coerente con la natura individuale delle attività commerciali, non offre indicazioni sulla gestione della sicurezza generale dell’intero parco temporaneo. Ciò può portare a situazioni in cui le amministrazioni comunali, in quanto autorità a cui è delegato l’ordine pubblico e in quanto titolari degli spazi pubblici occupati dalle attrazioni, assumono di fatto un ruolo di coordinamento.  In altri casi, invece, le Commissioni di Vigilanza sul pubblico spettacolo arrivano a pretendere che uno degli esercenti si faccia carico della planimetria e del piano di sicurezza dell’intero parco, senza che questi abbia titolo o legittimazione dagli altri partecipanti, esponendolo a responsabilità improprie e sproporzionate. Questa dipendenza da soluzioni ad hoc e informali, sebbene certamente apprezzabili, da parte delle amministrazioni, evidenzia una fragilità strutturale nel quadro normativo applicato, che manca di chiarezza e robustezza legale.  

Ad avviso di chi scrive, le attuali ambiguità interpretative riguardanti le normative di sicurezza e l’identificazione del soggetto organizzatore per i luna park itineranti minano l’intento stesso delle recenti riforme legislative, che miravano alla semplificazione e alla flessibilità. Una più chiara e coerente applicazione delle norme esistenti, in particolare della Circolare Ministeriale del 2018, emanata per aggiornare in toto la ben nota Circolare Gabrielli, sia essenziale per garantire efficacemente la sicurezza pubblica, riducendo al contempo gli oneri burocratici e le incertezze legali per gli operatori e le amministrazioni comunali.

Il quadro normativo di riferimento: evoluzione e contraddizioni

La gestione degli spettacoli viaggianti in Italia si inserisce in un complesso quadro normativo, caratterizzato da un’evoluzione che ha tentato di bilanciare la sicurezza pubblica con le esigenze operative del settore.

Alla base vi sono gli articoli del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS). L’Art. 69 del TULPS disciplina il rilascio delle licenze individuali per gli spettacoli viaggianti, confermando che ogni operatore è titolare di una autorizzazione all’esercizio delle proprie attrazioni. Parallelamente, l’Art. 80 del TULPS stabilisce che il Sindaco debba acquisire il parere della Commissione di Vigilanza sui luoghi di spettacolo per autorizzare gli spettacoli viaggianti di rilevante affluenza (ad esempio, oltre 200 persone), delineando il ruolo centrale del primo cittadino nella garanzia della sicurezza pubblica per gli eventi.  

Un punto di svolta nella normativa sulla sicurezza degli eventi pubblici è rappresentato dalle cosiddette Circolari Gabrielli (in particolare quella del 7 giugno 2017 e la n. 11001 del 28 luglio 2017), che hanno introdotto linee guida stringenti per la gestione della sicurezza, distinguendo tra “Safety” (misure a salvaguardia dell’incolumità delle persone) e “Security” (riferimento all’ordine e alla sicurezza pubblica). Queste circolari hanno introdotto requisiti per le attività di spettacolo, come la determinazione della capienza delle aree, la previsione di percorsi separati di accesso e deflusso, la suddivisione in settori e la presenza di sistemi di comunicazione per le emergenze. Sebbene fondamentali per eventi di grandi dimensioni e in spazi delimitati, l’applicazione talvolta rigida di queste disposizioni ha creato molte difficoltà al settore degli spettacoli viaggianti, in quanto non sempre pienamente adatte al contesto specifico dei luna park itineranti.  

In risposta a queste rigidità applicative, è stata emanata la Circolare del Ministero dell’Interno n. 11001/1/110/(10) del 18 luglio 2018, nota come Direttiva Piantedosi. Questa direttiva è stata concepita con l’obiettivo esplicito di una “rivisitazione” e una “reductio ad unum” delle indicazioni in materia di sicurezza, mirando a superare le rigidità applicative e a favorire un “approccio flessibile” alla gestione del rischio. La Circolare del 2018 ha riconosciuto la necessità di adattare le misure di sicurezza alle diverse tipologie di manifestazioni, includendo esplicitamente i luna park tra le “manifestazioni dinamiche in spazi non delimitati”.  

Nonostante l’intento di semplificazione e superamento delle direttive precedenti, la prassi amministrativa locale presenta ancora delle criticità. In alcuni casi viene ancora richiamata dalle CCPVLS la Circolare Prot. n. 57/PAS/U/005089/13500.A(8) del 14 marzo 2013. Questa circolare, sebbene contenesse disposizioni rilevanti per la determinazione dell’affollamento in aree non delimitate, è stata esplicitamente superata dalla nuova disciplina del 2018, altrimenti non si sarebbe operata la “reductio ad unum”, ovvero al volontà di riassumere e fare il punto sulla disciplina da applicare, sostituendo quella in vigore. La persistenza nell’applicazione di norme obsolete da parte di alcune amministrazioni locali non è solo un errore, ma rappresenta una forma di inerzia amministrativa nell’applicazione delle normative più aggiornate e appropriate. Ciò si traduce in un’adozione disomogenea delle regole sul territorio nazionale, generando incertezza e oneri ingiusti per gli operatori, che si trovano di fronte a requisiti variabili da comune a comune. obiettivi di semplificazione.  

La questione cruciale del “soggetto organizzatore”: una semplificazione inapplicabile al luna park

La problematica più pressante nel contesto dei luna park itineranti è l’incertezza riguardo all’identificazione del “soggetto organizzatore” dell’evento nel suo complesso. Quando più esercenti partecipano con le loro attrazioni autonome a un luna park, non esiste un’unica entità giuridica che assuma formalmente il ruolo di organizzatore della manifestazione. Questo vuoto normativo genera una situazione in cui non è chiaro chi debba farsi carico della responsabilità complessiva della manifestazione, al di là delle singole attrazioni.  

Questa ambiguità si traduce spesso in una prassi amministrativa in cui le Amministrazioni comunali, pur di garantire un referente, richiedono a uno degli esercenti individuali di assumere questo onere. Tuttavia, questa attribuzione di responsabilità è, lo si ribadisce, da considerarsi inopportuna e priva di fondamento giuridico, poiché l’esercente designato non ha né il titolo legale né la legittimazione da parte degli altri partecipanti per gestire aspetti che vanno oltre la propria specifica attrazione. Un operatore individuale non dispone dell’autorità, delle risorse o della posizione legale per coordinare l’intero layout del parco, il piano di sicurezza complessivo o le procedure di emergenza per l’evento collettivo.  

Inoltre, emerge un conflitto fondamentale tra la logica delle licenze individuali e quella della gestione di un evento collettivo. L’Art. 69 del TULPS, che prevede il rilascio di singoli provvedimenti autorizzatori, distinti per ciascun esercente, è pensato per l’esercizio delle singole attività. Tuttavia, un luna park, inteso come un’aggregazione temporanea di attrazioni, funziona come un unico evento pubblico. Il quadro giuridico attuale, pur essendo adeguato per le licenze commerciali individuali, non riesce a cogliere le esigenze legali e di sicurezza distinte di un evento pubblico che comprende più attività indipendenti. Ciò evidenzia la necessità di una interpretazione normativa che connetta le autorizzazioni individuali alla gestione complessiva dell’evento.  

Misure di sicurezza: applicabilità e criticità per gli spazi non delimitati

Un’altra area di significativa ambiguità e applicazione impropria delle normative riguarda le misure di sicurezza specifiche, in particolare l’obbligo di delimitazione e controllo degli accessi per i luna park.

La Circolare del Ministero dell’Interno del 18 luglio 2018 (Direttiva Piantedosi) è stata concepita proprio per superare le rigidità applicative delle direttive precedenti e promuovere un “approccio flessibile” alla gestione del rischio. Con specifico riferimento alle “manifestazioni dinamiche in spazi non delimitati”, categoria che include i luna park, l’art. 9 della citata Circolare non prescrive affatto l’obbligo di recintare l’area. La logica sottostante a questa disposizione è chiara e fondata su principi di sicurezza: recintare tali aree le renderebbe di fatto meno sicura rispetto a uno spazio in cui è possibile la libera circolazione delle persone. La presenza di molteplici vie di accesso ed esodo del tutto libere è, infatti, un elemento cruciale per facilitare eventuali evacuazioni rapide e ordinate.  

E’ opinione di tutti gli esperti che l’imposizione di recinzioni o sbarramenti in aree che, per loro natura, dispongono di numerosi punti di ingresso e uscita liberi, sia assolutamente inutile, se non controproducente rispetto alle finalità. Tali barriere rallenterebbero infatti la naturale circolazione delle persone e non troverebbero giustificazione in base all’esperienza, poiché non si registra, negli ultimi decenni, alcuna situazione in cui si sia resa necessaria un’evacuazione rapida e massiva di un luna park.  

È fondamentale chiarire che l’art. 4 della Direttiva del 2018, che prevede il controllo degli ingressi (ad esempio, tramite emissione di titolo di accesso gratuito o conta-persone), si applica esclusivamente agli “ingressi alle aree delimitate dell’evento”. I luna park, quando allestiti in spazi non delimitati, sono tecnicamente estranei ai ‘luoghi di spettacolo’ propriamente detti nel contesto di questo specifico articolo, rendendo l’obbligo di controllo degli accessi richiesto impropriamente e contro ogni logica di sicurezza e gestione dei flussi.  

L’applicazione rigida e indiscriminata di misure di sicurezza concepite per ambienti confinati o eventi con afflusso controllato, a contesti fondamentalmente diversi come i luna park aperti, rischia paradossalmente di aumentare il pericolo anziché diminuirlo.

Inoltre, la persistenza di richieste di recinzione e controllo degli accessi, nonostante la Circolare del 2018 abbia chiaramente superato le direttive precedenti (come quella del 2013) che potevano implicare tali requisiti , rivela una disconnessione tra l’intento normativo ministeriale e la sua attuazione a livello locale. Sebbene la Direttiva Piantedosi mirasse a semplificare e introdurre flessibilità, la sua non piena comprensione o adozione da parte di tutte le amministrazioni locali porta a un’applicazione incoerente. Ciò sottolinea la necessità di una migliore comunicazione tra autorità centrale e commissioni di vigilanza e gli uffici comunali, affinché le regole più aggiornate e appropriate siano applicate in modo uniforme e sensato.  

Luna park: le questioni aperte

La problematica esposta lascia aperti due grandi interrogativi:

• L’applicazione delle misure di sicurezza: è necessario che venga ribadito che gli spazi non delimitati che ospitano i luna park possano essere gestiti senza recinzioni e controllo accessi, in quanto “manifestazioni dinamiche in spazi non delimitati”.

• L’identificazione del soggetto organizzatore: è necessario chiarire che manifestazioni su suolo pubblico, autorizzate dalle Amministrazioni comunali con singole licenze vedano coinvolti appunto i comuni nella gestione dei temi relativi agli aspetti generali.

Numerosi precedenti amministrativi consolidati individuano nel Sindaco della località il soggetto organizzatore. Questa interpretazione si fonda sulla considerazione che il Sindaco, in virtù dell’art. 80 TULPS, è già il garante della sicurezza per eventi di una certa affluenza e che un modello simile è già in uso per la gestione di fiere, mercati o numerose feste patronali, nelle quali i luna park costituiscono una parte dell’evento. Questo approccio non solo sfrutta i quadri legali esistenti, ma formalizza e generalizza una “buona prassi amministrativa” già osservata in alcuni comuni, dove l’Amministrazione comunale di capoluoghi di provincia o regione, assume di fatto il ruolo di coordinamento per la planimetria e le modalità di esercizio del luna park. Codificare ciò che già funziona fornirebbe una base legale solida e garantirebbe coerenza su tutto il territorio nazionale.  

È infine indispensabile che sia chiarito il superamento della Circolare del 14 marzo 2013 e di qualsiasi altra interpretazione precedente alla Circolare Piantedosi, che contraddica lo spirito e la lettera della Circolare del 2018. Questo è un passo essenziale per realizzare pienamente l’obiettivo di “reductio ad unum” e l’approccio flessibile alla gestione del rischio voluto dalla normativa più recente.  

La richiesta di chiarezza legale non è fine a sé stessa, ma è strettamente connessa all’efficienza operativa. L’attuale incertezza normativa genera ritardi nelle procedure autorizzative, attribuzione impropria di responsabilità e applicazione incoerente delle regole, come l’imposizione ingiustificata di recinzioni. Risolvere queste ambiguità è cruciale non solo per la sicurezza pubblica, che si giova di regole chiare e applicabili, ma anche per la sostenibilità economica del settore. Un quadro normativo prevedibile e coerente permette agli operatori di pianificare meglio le proprie attività e alle amministrazioni di gestire i processi autorizzativi in modo più snello ed efficace. L’obiettivo primario rimane sempre la sicurezza dei cittadini, che è meglio garantita da regolamenti chiari, coerenti e praticamente attuabili.  

Il caso dei luna park, sebbene specifico, riflette una sfida più ampia nel diritto amministrativo italiano: la necessità di adattare le normative a realtà operative diverse e garantire che lo spirito delle riforme legislative, come la semplificazione, l’efficienza dell’azione amministrativa  e la flessibilità, sia tradotto in un’applicazione pratica oggettiva. La persistente applicazione di direttive superate e la mancanza di una guida chiara per scenari complessi dimostrano una disconnessione che richiede un intervento mirato.

Un quadro normativo chiaro e coerente, allineato con i principi di semplificazione e gestione flessibile del rischio, consentirà al settore degli spettacoli viaggianti di operare in modo più efficiente, sicuro e sostenibile, a beneficio sia degli esercenti che dei cittadini. La risoluzione di questa specifica questione potrebbe inoltre servire da modello per affrontare ambiguità simili in altri settori che gestiscono eventi temporanei di spettacolo.