Pubbliche manifestazioni: i recenti fatti di Torino sono stati richiamati dal Capo della Polizia Gabrielli in una nota alle Questure e Prefetture del 7 giugno scorso, molto generica e relativa a “pubbliche manifestazioni”, che ribadisce le competenze delle Commissioni di vigilanza sui luoghi di spettacolo e richiama tuttavia alcuni “imprescindibili” elementi per garantire la sicurezza. Tra questi l’individuazione di una capienza massima sostenibile e conteggio degli accessi per evitare il sovraffollamento. La nota fa riferimento anche il necessario coinvolgimento delle Forze dell’ordine per garantire la piena sicurezza. Successivamente, il 19 giugno scorso, il Dipartimento dei Vigili del Fuoco ha fornito più specifiche indicazioni, riportate più in basso.
I problemi più evidenti riguardano i luna park, almeno dai primi contatti con Prefetture ed uffici comunali. La nota del Capo della Polizia ha infatti creato qualche difficoltà sul piano interpretativo, perché elenca decine di principi non tutti necessariamente applicabili, ed in toto, ad ogni tipo di manifestazione.
Ma ecco la circolare del Dipartimento dei Vigili del fuoco, più circostanziata: la nota esordisce chiarendo che le condizioni da verificare e le determinazioni susseguenti che riguardino le misure di sicurezza del pubblico “non costituiscono un corpus unico di misure, da applicare tutte insieme ed indiscriminatamente” ma sono soggette “al vaglio critico”, attraverso un “approccio flessibile” che valuti la natura della manifestazione e determini le modalità applicative.
Viene inoltre ribadita la competenza “in prima istanza” delle Commissioni comunali e provinciali di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo, le quali dispongono già di un “complesso e collaudato sistema di disposizioni”. In caso di condizioni straordinarie potrà essere richiesto l’interessamento del Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.
La circolare richiama inoltre la normativa di settore alla quale fare riferimento, prima fra tutte la Regola tecnica di prevenzione incendi del 1996 ed elabora “a titolo esemplificativo” alcuni elementi, tra i quali la individuazione del massimo affollamento consentito, il dimensionamento delle vie di esodo, e la predisposizione di un piano di emergenza. Sempre a titolo esemplificativo la nota propone spazi presidiati da steward, come negli eventi sportivi o altre pubbliche manifestazioni, e l’eventuale inserimento della vigilanza antincendio effettuata dai Vigili del Fuoco.
E più recentemente, con circolare N. 11001/110(10) del 28 luglio 2017, a firma del Capo di Gabinetto del Ministro dell’interno, viene nuovamente ribadita la centralità delle Commissioni di Vigilanza nella valutazione sulla sicurezza delle manifestazioni di pubblico spettacolo. Ecco i punti salienti:
“Per le manifestazioni di pubblico spettacolo, l’impianto normativo vigente, recato in particolare dal Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza, nonché dalle disposizioni di legge che regolano il settore, prevede che lo svolgimento dell’evento sia soggetto al rilascio della licenza da parte del Sindaco del Comune e che tale licenza non possa essere rilasciata se non previo parere delle Commissioni provinciali e comunali di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo.
Come già detto, le valutazioni e le verifiche cui sono chiamati i predetti organismi si fondano su un quadro di riferimento normativo collaudato, che ha consentito nel tempo di garantire un livello di sicurezza alle manifestazioni di pubblico spettacolo sempre molto alto. In relazione allo svolgimento di manifestazioni di pubblico spettacolo, sarà quindi onere dell’ufficio comunale preposto al rilascio delle licenze ex art. 68 T.U.L.P.S., secondo le abituali prassi amministrative, interessare la Commissione comunale o provinciale di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo.
Qualora la Commissione ritenga che la manifestazione possa comportare un innalzamento, anche solo potenziale, del livello di rischio per i partecipanti o più in generale per la popolazione, derivante, ad esempio, dalle modalità di svolgimento dell’evento, dal luogo prescelto o dal prevedibile, elevato afflusso di persone, e tale da richiedere un surplus valutativo di livello più ampio e coordinato, ne informerà la Prefettura, inviando una relazione di sintesi con l’indicazione del possibili profili di criticità.
Sarà cura delle SS.LL., nei casi suindicati, sottoporre l’argomento alle valutazioni del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, in uno con le risultanze e le eventuali prescrizioni impartite dalle Commissioni di vigilanza. In sede di Comitato, potrà anche valutarsi l’opportunità, qualora si renda necessario, di indicare alle stesse Commissioni di vigilanza l’assunzione di ulteriori precauzioni e cautele in ambito safety tali da elevare la cornice di sicurezza dell’evento anche in rapporto ai profili di security.
Sarà la Commissione di vigilanza interessata, in occasione del sopralluogo effettuato prima dello svolgimento dell’evento, a verificare la piena ottemperanza a tutte le prescrizioni impartite e ad assumere le definitive determinazioni ai fini del rilascio della prescritta licenza da parte delle autorità competenti.
Ma il Luna Park?
Alcuni concetti, come quello di capienza massima, di presidio degli accessi, di presidio dei varchi e di conteggio di persone sono veramente lontani da quanto attuato fino ad oggi dalle Commissioni di vigilanza per la sicurezza dei luna park, a differenza di altre pubbliche manifestazioni. Emergono sul territorio alcune problematiche derivanti da una errata interpretazione della nota ministeriale che potrebbero, in astratto, rivelarsi ancora più dannose rispetto ai perseguiti obiettivi di sicurezza. La disciplina ovviamente non riguarda le manifestazioni fino a 200 persone.
Quanto alla capienza, a differenza delle installazioni di attrazioni in spazi recintati e nei parchi divertimento, fino ad oggi nei verbali delle Commissioni Provinciali e Comunali di vigilanza sui luoghi di spettacolo non è mai emerso il concetto di massimo affollamento consentito. Il luna park è quasi sempre installato su aree pubbliche, non circoscritte da recinzioni – si tratta di piazze cittadine o piazzali pubblici – e l’accesso non è regolato da biglietto d’ingresso. Non tutti coloro che passeggiano sulla piazza saranno infatti utenti delle attrazioni, fruite solo da chi paga per accedervi.
Relativamente al presidio delle vie di esodo, mai fino ad oggi nei luna park – dove le vie di esodo variano di contesto in contesto, ma sono molto numerose e sovradimensionate – queste sono state presidiate. Un presidio rallenterebbe infatti il flusso delle persone che visitano il parco. A differenza di spettacoli all’aperto, concerti ed eventi simili, il luna park ha orari di apertura dilatati e il pubblico non è richiamato da eventi con orario stabilito. In questo modo anche l’esigenza di un contapersone viene meno, in quanto il flusso non è concentrato in un orario – quello di uno spettacolo, ad esempio – bensì scaglionato sulle ore di apertura. Sarà possibile che in alcuni momenti l’afflusso sia maggiore, ma il deflusso si autoregola, e non c’è possibilità di operare diversamente. Se con un conta persone – che dovrebbe peraltro operare in rete, in tempo reale e per differenza su numerosi varchi che sono allo stesso vie di accesso e di esodo – si dovesse giungere ad arrestare il flusso del pubblico, a monte o a valle, si creerebbe un pericoloso assembramento che limiterebbe anche il regolare deflusso. Tutto questo potrebbe creare problemi di sicurezza.
Il luna park non costituisce “evento” in senso stretto perché si sviluppa su un numero di giornate che oscilla tra gli 8 ed i 60 giorni nel periodo estivo, non ospita eventi che richiamino il pubblico in specifici orari, è soggetto a favorevoli condizioni del tempo e non prevede biglietto d’ingresso.
Anche la predisposizione di un piano di sicurezza competerebbe agli “organizzatori” del luna park, in quanto pubbliche manifestazioni, che nella maggior parte dei casi sono i comuni stessi, i quali concedono l’occupazione del suolo pubblico ai singoli esercenti. In molte manifestazioni il piano viene tuttavia predisposto a cura e carico dei singoli esercenti, e prevede anche l’aspetto dell’eventuale emergenza, ma è difficile prevedere la presentazione di ulteriore documentazione, in carenza di un soggetto organizzatore tra gli esercenti.
Infine l’avvalersi di steward così qualificati, o di vigilanza dei Vigili del Fuoco per contesti che normativamente non la prevedono, condizionerebbe fortemente la sicurezza e la sostenibilità dei luna park. Questi aspetti sono stati rappresentati al Dipartimento dei Vigili del Fuoco e della Protezione Civile.
La circolare Ministero dell’interno U. 0011464 del 19/06/2017
Ai Signori Prefetti della Repubblica
Ai Signori Commissari di Governo di Trento e Bolzano
Al Signor Presidente della Regione Valle d’Aosta
Ai Signori Comandanti Provinciali dei Vigili del fuoco
e, pc. Al Gabinetto del Ministro
Al Dipartimento della Pubblica Sicurezza
Al Signor Capo del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco
Ai Signori Direttori Centrali del Dipartimento dei Vigili del
fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile
Ai Signori Direttori Regionali e Interregionali dei Vigili del
fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile
OGGETTO: Manifestazioni pubbliche. Indicazioni di carattere tecnico in merito a misure di safety.
1. In una necessaria ottica di sicurezza integrata ricomprendente profili attinenti sia alla security che alla safety, il Signor Capo della Polizia – Direttore Generale della pubblica sicurezza ha recentemente emanato un’apposita direttiva (n. 555/oP/0001991/2017/1 del 7 giugno u.s.) nella quale sono state fornite indicazioni in merito ai dispositivi e alle misure da porre in essere in occasione di manifestazioni pubbliche. Per quel che concerne i soli aspetti riferibili alla safety, si forniscono, qui di seguito, chiarimenti di carattere tecnico, alcuni di natura generale, altri di dettaglio operativo.
2. Va preliminarmente evidenziato che gli eventi cui fa riferimento la citata direttiva del 7 giugno u.s., possono corrispondere a manifestazioni di qualunque natura o finalità, a prescindere dalla loro riconducibilità o meno a quelle che involgono l’attivazione di competenze delle Commissioni provinciali e comunali di vigilanza sui pubblici spettacoli. Proprio per tale motivo è evidente che le manifestazioni
pubbliche per le quali si rende necessario prevedere specifiche misure di safety devono presentare, o far prefigurare con ragionevolezza, particolari profili critici che richiedano un surplus di attenzione e cautela, indipendentemente dalla loro tipologia e, anche per quanto si dirà in seguito, dall’affollamento.
3. Va ancora premesso che le condizioni da verificare previamente e i conseguenti dispositivi da attuare in occasione dei predetti eventi pubblici di particolare rilievo, non costituiscono un corpus unico di misure, da applicare tutte insieme e indifferentemente per ogni tipo di manifestazione, bensì focalizzano i punti nevralgici per la safety, che debbono essere oggetto di vaglio critico allo scopo di enucleare le misure che indefettibilmente vengono richieste dalla tipologia di evento (analisi selettiva) e di definire le relative modalità applicative (analisi adattativa). Da ciò discende l’esigenza di ricorrere, pur nella necessaria uniformità di alcuni processi valutativi e alla conseguente applicazione di misure standard, ad un approccio flessibile che fa sì che ad ogni singola manifestazione corrisponda una valutazione ad hoc del quadro complessivo dei rischi. In tal senso, l’individuazione delle manifestazioni pubbliche per le quali sia richiesta l’adozione e la verifica di particolari misure di safety non può essere esclusivamente connessa al numero delle persone presenti. Del resto, come ben noto alle SS.LL., la criticità di un determinato evento discende da un insieme di fattori oggettivi di contesto, su cui incidono, al di là del mero dato numerico dei partecipanti, anche concomitanti fattori contestuali, come, ad esempio, la particolare conformazione o dimensione del luogo di svolgimento della manifestazione.
4. È, altresì, evidente che l’individuazione delle situazioni che richiedono particolari dispositivi, deve necessariamente tenere conto della specifica natura del singolo evento e delle relative modalità di svolgimento. A tal riguardo, una categorizzazione di massima può farsi tra manifestazioni di tipo statico e quelle di tipo dinamico, le prime destinate a svolgersi in uno spazio confinato o agevolmente delimitabile, le seconde, invece, a carattere itinerante, nel senso che lo svolgimento della manifestazione non ha un unico punto di convergenza e di stazionamento dei partecipanti o degli spettatori; sicché, in tale ultimo caso, il processo valutativo delle condizioni di sicurezza sopra citate dovrà tenere conto di ulteriori elementi che connotano quel dato evento e che richiedono un ulteriore sforza previsionale ai fini dell’individuazione dei fattori di vulnerabilità e dell’adeguata modulazione dei dispositivi da attuare.
5. Va, inoltre, precisato che, ai fini dell’individuazione delle misure di safety da applicare ai singoli eventi e per la valutazione della sussistenza o meno delle necessarie condizioni di sicurezza, si dovrà, in prima istanza, far riferimento al quadro normativo che regola l’attività delle Commissioni provinciali e comunali di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo; tale complesso e collaudato sistema di disposizioni, potrà, infatti, costituire un utile parametro valutativo anche per le manifestazioni per le quali non è prevista l’attivazione delle predette Commissioni. È evidente, comunque, che il ricorrere di condizioni straordinarie, da valutare caso per caso, può richiedere, a prescindere dalla tipologia dell’evento, un quid pluris in termini di misure precauzionali e, pertanto, implicare la necessaria applicazione, secondo quell’approccio flessibile di cui si è detto, di particolari e ulteriori misure di safety. In tali situazioni, potrà essere valutata l’esigenza, in sede di Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, di integrare il quadro prescrittivo, indicando alle Commissioni di vigilanza le eventuali ulteriori misure di safety da prescrivere nel caso specifico. Nel caso in cui si tratti di eventi che non implichino, invece, l’attivazione delle Commissioni, le misure di safety ritenute necessarie saranno, evidentemente, declinate nell’ambito dello stesso Comitato provinciale.
6. Le considerazioni innanzi svolte in merito al ruolo del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica riguardo al quadro definitorio delle misure di safety evidenziano come sia necessario garantire nelle riunioni di tale Organismo il sistematico coinvolgimento dei Comandanti provinciali del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, per la valutazione sia degli aspetti afferenti alla pubblica incolumità sia per quelli inerenti al soccorso pubblico. L’esigenza di tale coinvolgimento appare ancor più necessaria laddove l’analisi preventiva di scenari complessi, effettuata in previsione dello svolgimento di manifestazioni di straordinario rilievo, riguardi ipotesi di rischio correlate a minacce di tipo non convenzionale. In tali evenienze, la richiamata partecipazione del Comandante provinciale dei Vigili del fuoco si collega non soltanto, come è ovvio, al dispiegamento del dispositivo di soccorso pubblico, ma attiene, altresì, all’attivazione dei Nuclei NBCR in forma ordinaria o, eventualmente, rafforzata.
7. Nel venire ora agli aspetti tecnico-operativi, si ribadisce come il primario quadro di riferimento a cui richiamarsi per l’individuazione delle misure di safety, da adottare a cura dell’organizzatore, non possa che essere costituito dalla vigente normativa riguardante l’attività delle più volte citate Commissioni di vigilanza.
Da tale normativa di settore – costituita principalmente dai decreti ministeriali del 18 marzo e 19 agosto 1996 – sarà possibile, ad esempio, desumere:
a) i parametri numerici in base ai quali definire il massimo affollamento consentito nei luoghi di concentrazione del pubblico;
b) le modalità di distribuzione e di sistemazione del pubblico nelle aree ad esso riservate, principalmente per le manifestazioni di carattere statico;
c) il corretto dimensionamento delle vie di esodo che dovranno essere facilmente individuabili e comunicate preventivamente al pubblico, anche con mezzi di diffusione audiovisiva, come, peraltro raccomandato dalla direttiva del 7 giugno u.s..
Nella prospettiva di una rafforzata tutela della safety assume particolare rilievo la definizione, da parte del soggetto organizzatore, del piano di emergenza. In tale documento, come pure in quello progettuale predisposto ai fini dell’evento, appare necessario che il soggetto organizzatore precisi, ad esempio, anche a quali sistemi intenda ricorrere per prevenire situazioni di sovraffollamento, particolarmente rischiose per la safety.
Qualora siano indisponibili apparecchiature “conta-persone”, ai fini della mitigazione del rischio in questione potrà essere prescritto l’allestimento di un adeguato numero di varchi di accesso presidiati e, conseguentemente, potrà essere richiesto un più intenso ricorso al servizio di stewarding, (peraltro suscettibile di applicazione anche a manifestazioni diverse da quelle sportive, come precisato nella circolare del Dipartimento della Pubblica Sicurezza nr. 555/0.P./1856/2017/2 del 23 maggio 2017). Tale raccomandazione potrà essere applicata sia alle manifestazioni a pagamento, sia a quelle a libero e gratuito accesso, in relazione alle quali la verifica del numero dei partecipanti potrà essere anche effettuata mediante il rilascio di appositi “pass”.
Infine, gli eventi di straordinario afflusso pubblico possono presentare un ulteriore profilo di rischio determinato dalla propagazione di effetti di panico collegati o connessi al verificarsi di eventi imprevedibili di carattere antropico o naturale. Si tratta, all’evidenza, di condizioni di rischio non preventivabili e non fronteggiabili, quindi, soltanto con misure tecniche di prevenzione. Al fine di garantire un immediato intervento in caso di necessità, dovrà essere valutata l’opportunità di potenziare, laddove già previsto, il servizio di vigilanza antincendio, anche integrato all’occorrenza da professionalità specifiche del Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, ovvero di raccomandare al soggetto organizzatore di richiederne la presenza, ai sensi dell’articolo 18 del decreto legislativo 8 marzo 2006, n. 139.
8. Si informano, infine, i Sigg. Comandanti che eventuali quesiti su aspetti tecnico-operativi potranno essere rivolti direttamente alla Direzione Centrale per la Prevenzione e la Sicurezza Tecnica di questo Dipartimento che provvederà a fornire riscontro anche attraverso il sito istituzionale del Corpo nazionale dei
Vigili del fuoco (www.vigilfuoco.it).
Si confida nella consueta collaborazione delle SS.LL. e si ringrazia dell’attenzione.
IL CAPO DIPARTIMENTO
Frattasi
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